一、政策背景
1、专项债券基本概念
地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券。
专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。
2、专项债政策分析
2014年，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》发布，赋予地方政府依法举债的权利。同年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）首次提出地方政府可以发行专项债券。
2017年，《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号），其中土地储备和收费公路两个领域在全国范围开展试点工作。
2018年，进一步扩大专项债券投向领域，《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预[2018]28号）推出棚户区专项债券。
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。
2024年，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发[2024]52号，简称52号文），明确了专项债券投向领域、资本金使用比例、审核与管理机制等。
3、专项债券特点
专项债券总结下来，有以下几个特点：
（1）限额管理；
（2）封闭运行；
（3）预算管理；
（4）自求平衡；
（5）成本较低；
（6）期限较长；
（7）税收优惠；
二、地方政府专项债券管理新机制52号文解读
1、投向领域的变化
禁止类项目清单:
① 完全无收益项目；
② 房地产等项目，保障性住房、土地储备除外；主体公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施；允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。
③ 楼堂馆所：党政机关办公用房、党校、培训中心、行政会议中心、干部职工疗养院等；
④ 形象工程和政绩工程：巨型雕塑、过度化的景观提升和街区亮化；文化庆典和主体论坛场地设施；其他各类形象工程和政绩工程；
⑤ 一般竞争性产业项目：指的是市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。
2、项目资本金范围和比例的变化
在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、数字经济、低空经济等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。
提高了专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。
3、审发机制的变化
① 试点“自审自发”
选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设。
对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制。
② 完善项目审核“绿色通道”机制
对“自审自发”试点地区以外的省份，完善项目审核“绿色通道”机制。对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。
③ 项目申报时间
依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送，其中，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。
4、风险管理的变化
① 债券偿还
对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。
建立专项债券偿债备付金制度。“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度。对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。
② 穿透资金监管
实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用。地方各级财政部门要依托信息系统，对专项债券资金实施穿透式监管，动态掌握资金使用、项目运营、专项收入、资产等方面情况，将所有专项债券项目全部纳入信息系统覆盖范围。
③ 加大处罚力度
对日常监管中发现的专项债券资金闲置和违规使用等问题，督促各地逐笔逐条建立问题台账，严格落实整改要求。对新发生违法违规使用专项债券资金问题的“自审自发”试点地区，情节较轻的，限期整改；情节较重的，停止试点。
各级财政部门要对违规使用专项债券资金的地区，依法依规采取扣减限额、约谈通报、考核监督等方式严肃处理，并定期通报典型问题案例。各级审计部门要依法加强对专项债券的审计监督，继续将专项债券管理使用情况作为地方党政领导干部经济责任审计等审计项目的重要内容。
三、某省城市更新专项债券申报要求案例分析
1、支持范围
① 城镇老旧小区改造：小区内的燃气、排水、供水等基础设施，以及社区综合服务、便民、适老化、停车、自行车棚等公共服务设施；小区外与城市主干网衔接的道路和公共交通、通信、供电等城镇基础设施配套项目；适当支持既有建筑加装电梯和更新电梯、屋面防水等楼本体改造建设。
② 棚户区（城市危旧房）改造：主要支持在建收尾项目、新开工城市危旧房改造项目。优先支持经专业机构鉴定的国有土地上D级危旧住房改造项目；对于产权归政府所属的住房，可适当支持抗震加固或拆除重建、平房院落保护性修缮和恢复性修建等楼本体建设内容；不得用于征地拆迁、异地安置等非固定资产投资支出。
③ 城中村改造：重点支持主城区的城中村改造项目，改造对象是城镇开发边界内集体用地上的城中村。具体支持内容为：（1）城中村范围内相关住房的燃气、排水、供水、供热、道路、绿化、照明、供电、消防、安防等基础设施，以及社区综合服务、便民、文化体育、无障碍、适老化、停车、自行车棚等公共服务设施；（2）城中村范围外与城市主干网衔接的道路和公共交通、通信、供电等城镇基础设施配套项目；（3）对于产权归政府所属的住房，可适当支持抗震加固或拆除重建等楼本体建设内容；（4）不得用于征地拆迁、异地安置等投资支出。
④ 城市公共空间改造利用。具体支持内容为：（1）老旧交通枢纽等基础设施盘活利用；（2）轨道交通场站与周边地区一体化更新改造；（3）整体推动公共设施数字化、智能化、低碳化等改造的示范项目。
⑤ 老旧街区（厂区）改造提升。重点支持推进老旧街区和老旧厂区等公益性设施改造，适当兼顾国家级历史文化名城、国务院认定的老工业城市等其他城市的示范性、标志性项目。具体支持内容为：老旧街区（厂区）改造配套道路、绿化、照明、供电、消防、安防等基础设施，以及社区综合服务、文化体育、停车、自行车棚等公共服务设施。
2、支持标准
城镇老旧小区改造、棚户区（城市危旧房）改造、城中村改造项目，中央预算内投资支持金额原则上不超过项目总投资（符合支持方向的核定总投资，不包含征地拆迁、异地安置费用等）的50%，享受中部地区政策的市县申请额度不超过上述投资的60%。同时申请其他中央财政资金的，中央预算内投资和其他中央财政资金合计支持金额原则上不超过项目总投资80%。
城市公共空间改造利用、老旧街区（厂区）改造提升项目，中央预算内投资支持金额原则上不超过项目总投资（符合支持方向的核定总投资，不包含征地拆迁、异地安置费用等）的40%，享受中部地区政策的市县申请额度不超过上述投资的50%。同时申请其他中央财政资金的，中央预算内投资和其他中央财政资金合计支持金额原则上不超过项目总投资70%。
3、支持方式
城镇老旧小区改造、棚户区（城市危旧房）改造、城中村改造领域项目主要采取直接投资、投资补助等资金安排方式。城市公共空间改造利用、老旧街区（厂区）改造提升领域项目主要采取投资补助、资本金注入、贷款贴息等资金安排方式。
来源：政融有道